各旗县市区人民政府，市直有关单位：
为了全面贯彻落实《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）和《内蒙古自治区人民政府关于深化预算管理制度改革的实施意见》（内政发〔2015〕10号），结合我市实际，现提出如下意见。
一、全面贯彻落实中央和自治区工作部署
国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》和自治区人民政府《关于深化预算管理制度改革的实施意见》，在深刻论述深化预算管理制度改革的重要性和紧迫性的基础上，提出了深化预算管理制度改革的指导思想和基本原则，从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，提出了着力构建与此相适应的现代财政制度的目标，对全面推进深化预算管理制度改革的七项主要工作（二十五项子任务）做出了全面部署。
国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》和自治区人民政府《关于深化预算管理制度改革的实施意见》，提出的全面推进深化预算管理制度改革的七项主要工作（二十五项子任务），一是完善政府预算体系，积极推进预算公开。提出了完善政府预算体系、健全预算标准体系和积极推进预决算公开三项子任务；二是改进预算管理和控制，建立跨年度预算平衡机制。提出了实行中期财政规划管理、改进年度预算控制方式、建立跨年度预算平衡机制三项子任务；三是加强财政收入管理，清理规范税收优惠政策。提出了加强税收征管、加强非税收入管理、全面规范税收优惠政策三项子任务；四是优化财政支出结构、加强结转结余资金管理。提出了优化财政支出结构、优化转移支付结构、加强结转结余资金管理、加强政府购买服务资金管理等四项子任务；五是加强预算执行管理，提高财政支出绩效。提出了做好预算执行工作、规范国库资金管理、健全预算绩效管理机制、建立权责发生制的政府综合财务报告制度等四项子任务；六是规范地方政府债务管理，防范化解财政风险。提出了建立规范的地方政府举债融资机制、对地方政府债务实行规模控制和分类管理、严格限定政府举债程序和资金用途、建立债务风险预警及化解机制、建立考核问责机制等五项子任务；七是规范理财行为、严肃财经纪律。提出了坚持依法理财主动接受监督、健全制度体系规范理财行为、严肃财经纪律强化责任追究等三项子任务。
深化预算管理制度改革，涉及到国家财政制度、财经纪律的统一，涉及到中央、地方、企事业单位和公民个人之间的利益关系调整。必须统一思想、统一步调，统筹安排。各旗县市区人民政府和市直各部门各单位要坚持全国一盘棋思想，涉及顶层设计的，要在中央和自治区的统一部署下进行；涉及可以先行先试的，要按照积极稳妥的要求，有序开展试点，取得经验，逐步规范到中央和自治区的统一要求上来；有关改革事项的办法和程序已经具备的，要坚决贯彻执行。
1. 认真学习，全面领会。各地区各部门要结合贯彻新预算法，认真组织学习国务院的《决定》和自治区人民政府的《实施意见》，补上财政政策、财税知识和财经纪律这一课，全面领会中央自治区深化预算管理制度改革的精神实质和战略部署，统一思想，提高认识，树立深化预算管理制度改革的大局意识和高度自觉。
2.分解任务，制定时间表。深化预算管理制度改革要按照中央和自治区的统一部署有序推进。各地区各部门要按照中央和自治区的统一部署，与上级主管部门密切沟通，同上级工作部署无缝衔接，认真组织好任务的承接、分解、分配工作，严格区分规定动作和自选动作，制定工作推进时间表，确保每一项任务都能够按照中央和自治区的统一部署按时完成。
3.分类实施，有序推进。属于中央和自治区已经有明确的措施和实施办法的，具备实施条件的，各地区各部门要不折不扣地推进；属于上级指定先行先试的事项或者授权地方先行先试的事项，要敢于担当，以积极稳妥的态度，及时部署地域性试点或者项目性试点，探索路径和流程，上报工作进展情况，为全面推进取得经验或赢得时间；属于顶层设计的、地方不具备实施条件的，要与上级主管部门及时沟通，掌握顶层设计进展情况，做好推进改革的准备工作、前瞻性工作和基础性工作。
二、做好深化预算管理制度改革的各项基础工作
各旗县市区和市直各部门、各单位要结合我市实际，做好深化预算管理制度改革的各项基础工作，确保国务院和自治区人民政府有关深化预算管理制度改革的各项战略部署和工作措施落实到位。
（一）完善预算编制，强化预算控制
1.健全政府预算体系。各级政府要全面推行由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算组成的政府预算体系。政府的收入和支出全部纳入预算管理，向同级人民代表大会提交的预算，必须是包含上述内容的全面政府预算体系。本级政府国有独资、国有控股和国有参股企业（含政府设立的国有独资、国有控股和国有参股的投资基金等，下同）数量极少，或虽有上述企业但国有资本收益（包括应交利润、国有股股利股息、国有产权转让收入、企业清算收入等）极少的，国有资本经营预算可以合并编入一般公共预算，但是收支事项必须单列，可以将国有资本收益调入一般公共预算使用，但是不得将一般公共预算资金调入国有资本经营预算使用。如不单独编制国有资本经营预算时，要向同级人大及其常委会报告本级政府国有独资、国有控股和国有参股企业（含政府设立的国有独资、国有控股和国有参股的投资基金等）户数和明细清单以及国有资本收益收取和管理情况。
2.加大预算统筹力度。各级政府和各部门单位在编制预算时，要将中央和自治区的发展战略、工作部署和专项补助情况与我市以及各旗县市区发展思路进行有效衔接，将上级专项补助收入与本级财力全面统筹、深度整合、无缝衔接，形成合力。各部门执收的非税收入，要全面纳入预算管理，除土地出让金、城市规划配套费、矿产两权收入、人防易地建设费等非税收入由政府依法依规统筹安排使用外，其他非税收入要逐步提高非税收入政府统筹经济社会发展资金的比例，2016年至少达到30%，以后年度可以逐年提高。逐步实现非税收入收支脱钩管理，部门支出与非税收入不再挂钩，统一由财政部门按照其履行职能的需要核定预算。政府债务收入要统筹规划，与预算内财力统筹安排，各部门各单位不得自行举借债务，也不得将财政拨款和自身组织的非税收入擅自借给法人和自然人。
3.建立健全预算标准体系。要通过按照机构数、人员编制数、车辆数、建筑面积等因素，合理区分固定费用和变动费用，制定确保每一个部门和单位基本运转的定量定额标准体系，并根据物价水平适时进行动态调整。加快制定机关运行实物定额和服务标准。切实保证基层党政机关特别是苏木乡镇及其嘎查村、城镇街道及其社区和旗县市区基层预算单位的基本支出需求，实现基本支出相对均等化。加快推进项目支出定额标准体系建设，充分发挥支出标准在预算编制和管理中的基础支撑作用。加强和规范机关事业单位“三公”经费以及机关运行经费管理，控制机关事业单位运行成本。适时修订差旅费、会议费、培训费等标准，使之更加符合基层运转的实际，依法保障公职人员以及劳务提供方的权益。全面推进公务用车制度改革，大力推行政府购买服务，逐步实现机关事业单位勤务保障社会化。
4.建立预算稳定调节基金制度。结合我市实际，尽快出台预算稳定调节基金管理办法。明确预算稳定调节基金的设立、来源、使用程序，规范超收收入、调减支出和结余资金的使用，确保年度预算执行的法治性、严肃性和稳定性，为建立跨年度预算平衡机制奠定基础。要合理控制预算稳定调节基金规模，预算稳定调节基金在编制年度预算调入使用后的规模一般不超过当年本级一般公共预算支出总额（含对下级转移支付）的5%。
5.按照法定周期编制预算。为了保证政府预算和部门预算编制的质量、细化程度和可执行性，给各环节酝酿决策提供较为充分的时间，为预算绩效评价目标的设定和评审赢得时间，从而实现财政监管重心和端口前移，各级政府财政部门要按照法定周期早编细编政府预算和部门预算。从本次人民代表大会闭会之日起，到下一次人民代表大会开会之日止，为下一年度政府预算和部门预算编制的起止时限。各级政府财政部门应在本次人民代表大会闭会之后，即着手开展下一年度预算编制的基础工作，包括机构人员信息、薪金信息、社会保障人群信息、资产信息的核实比对，公共支出政策的汇集和提出，预算支出标准的修订和完善，政府投资项目预算的评审、预算项目绩效目标的设定和评价等，并应在不迟于当年6月30日前，向预算部门发出次年部门编制工作有关政策的通知，并于下一次人民代表大会召开前的30日前，将本级政府预算草案和部门预算草案的初步方案提交本级人大常委会或其有关专门委员会进行审查。
6.按照法定程序编制预算。各级政府财政部门以及各预算部门要按照“两上两下”的程序，编制部门预算草案。各级财政部门根据政府编制预算的指示，向各部门下达编制年度部门预算的通知，明确指导思想、编制政策、编制方法等。各部门根据通知精神，组织所属单位提出本部门预算建议计划，报财政部门审核（一上）；财政部门根据财力水平和政府施政方向及重点，对各部门预算建议计划进行综合评价，提出初步安排意见、建议以及预算控制数反馈给各部门（一下）；各部门根据财政部门提出的意见、建议以及控制数对本部门预算建议计划重新进行修订后报财政部门（二上）。财政部门将汇总的各部门预算连同政府预算一道报送政府研究审定，按法定程序经人民代表大会审议通过后，批复各部门（二下）。
7.以需求为导向编制预算。结合中期财政规划的编制和跨年度平衡机制的逐步确立，由过去财政部门根据财力编制等额支出预算草案的“财力→支出→平衡”编制思路，向根据需求提交待平衡的支出家底的“支出→财力→平衡”的思路转变，将本年度应该安排的支出全部列出，然后按照一保工资、二保运转、三保基础民生、四保重点项目支出的顺序，区别轻重缓急，依次取舍，按照集体决策程序，由各方面充分参与酝酿、协商和决策，最终确定年度平衡方案。改财政部门一家编预算为党委、人大、政府、政协及其各部门、各单位共同参与预算编制，把家底亮出来，凝聚共识，大众理财，共度难关。
8.改革预算草案审查流程。财政部门将政府预算草案的初步方案编制完成并经同级政府以适当的方式初步讨论后，即可将政府预算草案的初步方案提交同级人大财经委（或同级人大常委会专门机构）进行初步审查。完成以上程序，并经政府常务会议通过后，提交党委常委会讨论通过。党委常委会讨论通过后，由同级政府和财政部门按照规定时间提交同级人民代表大会审议。
9.改革政府预算报告制度。政府在向同级人大报告预算草案情况时，除报告根据财力编制的平衡预算外，还应报告应列未列支出预算的项目情况以及解决途径。解决途径包括：在年度内根据上级新增转移支付情况或本级收入超收情况通过调整预算予以安排；通过新增政府债券或其他合法融资渠道解决；启动跨年度平衡机制解决；列入中期财政规划并在今后若干年内予以安排。除此之外，政府预算报告还应向同级人民代表大会报告政府债务情况。在具备条件时，还应提交按照权责发生制编制的政府综合财务报告。对于政府预算中没有明确分配到部门和具体项目的支出事项，要在提出分配使用的初步意见后，向人大常委会报告。
10.依法进行预算批复。各级政府预算和部门预算经本级人民代表大会批准后，财政部门应当在二十日内向本级各部门批复预算，并抄送本级人民代表大会财经委员会。政府预算中的项目原则上应全部批复到部门，暂时无法批复到部门的部分项目预留资金，应在具备条件时及时批复到部门，确保部门预算批复数、部门预算执行数、部门决算数之间的法理衔接和逻辑衔接，减少预决算偏差率。各级政府决算和部门决算应当与预算相对应，按预算数、调整预算数和决算数分别列出，经本级人民常委会批准后，本级政府财政部门应当在二十日内向本级各部门批复决算，并报本级人民代表大会财经委员会备案。
11.依法进行预算调整工作。经本级人大批准的预算，各级政府在执行中需要增加或者减少预算总支出、增加或者减少预算稳定调节基金、调减预算安排的重点支出数额、增加举借债务数额时，要依法提交人大常委会进行预算调整。由于中央和地方各级政府工作部署和节奏不完全同步、预算执行中出台增支政策较多、地方财力保障和支出责任不统一以及各级政府和部门间信息不对称等情况，地方预算编制预见性不强、预算安排不完整和不全面的情况，将在今后相当长的一个时期存在。因此，各级政府要及时与本级人大常委会沟通情况，适时列入人大常委会议程，需要调整就要及时调整，把预算调整作为依法行政的重要抓手抓紧抓好。经人大常委会批准的预算调整方案，各级财政部门要在规定时间内批复到相关部门，并建立对部门预算的动态调整机制。在预算执行中，上级下达专项转移支付而引起的预算支出变化，不属于预算调整，由各级财政部门直接通过部门预算动态调整系统定期或者实时调整部门预算，确保部门预算的实时有效控制。
12.深入推进预决算公开。修订市政府《关于政府预决算、部门预决算和三公经费预决算数公开工作实施方案》，重新颁布实施。细化政府预决算、部门预决算、政府“三公”经费预决算数的公开内容，逐步将一般性转移支付、专项转移支付、基层民生支出、地方政府债务、政府采购信息、预算绩效信息等列入公开范围。改进公开方式，由下载式公开一律统一为点击式公开，方便受众的阅读浏览，接受人民群众和社会各界的监督。规范预决算公开时间，各地区、各部门将细化的政府和部门预决算在人大及其常委会通过或者财政部门批复后的20日内集中一天向社会公开。要注重社会舆情预判、评估和引导和回应，对预决算公开过程中社会关切的问题，要解疑释惑，有效回应，规范整改，完善制度。
13.实行中期财政规划管理。从2015年开始，结合2016年预算编制，着手试编2016-2018年当地中期财政规划和部门3年滚动财政规划，并在工作中不断积累经验。从2016年起，要与自治区同步，编制2017-2019年中期财政规划和部门3年滚动财政规划，确保中期财政规划编制工作步入正轨。之后每年度，都要自行按照上述滚动机制，做好中期财政规划编制工作。在编制2016年政府预算和部门预算时，重点将跨年度实施的投资性或费用性项目，分年度还本付息项目及因财力不足无法编入当年预算的项目，要适时编入当地中期财政规划和部门3年滚动财政规划中。同时，在编制项目绩效预算目标时，要同步开展预算绩效评价工作。要把中期财政规划作为以后年度编制预算草案的基础和重要依据。
（二）改进预算执行，提高运行效率
14.加强税收收入管理。各地区各部门要积极培植税源、精心涵养税源，建立完善重大税源监控制度和定向服务制度。在发展经济的基础上，提高本地区税收收入占公共预算收入比重和增值税占税收收入比重。支持税务部门加强税收征管，做到依法征收、应收尽收，不得违反法律法规的规定和超越权限多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征税款。要按照自治区统一部署，优化改造现行涉税信息融通机制。按照国务院和自治区人民政府的统一部署，规范涉企税收、非税收入和财政支出等形态的优惠政策，实行税收、非税收入和财政支出等优惠政策的定期评估和退出机制。
15.加强非税收入收缴管理。在实现费改税目标和非税收入法定目标之前，目前非税收入的形态主要是国家和自治区有关行政部门为实现特定职能或完成特定任务筹措特定资金、弥补特定事项成本的措施。加强非税收入收缴管理，首先要厘清执收单位与财政部门的职能和责任。执收单位依法依规对非税收入进行征收、收缴和常态化监管，财政部门依法依规对非税收入资金进行归集、核算、划转和事务性管理。非税收入要应收尽收、应缴尽缴，除法律法规明确规定在财政专户管理的非税收入资金外，其他非税收入必须及时足额划转国库，不得拖延、截留、更不得坐支。禁止通过违规调库、乱收费、乱罚款、等手段虚增财政收入。加强非税收入项目监管，所有非税收入项目必须依据法律法规规章制度设置，凡不在中央和自治区颁布的行政事性收费和政府性基金目录以及市政府明确规定应纳入财政预算管理之内的收入项目，一律不得收纳。要认真清理各地擅自违规出台的收费基金项目，已出台的要立即发文停止执行。加强财政票据监管，严格按照规定的范围、用途和程序发放使用财政票据，严格执行“凭证领取、分次限量、核旧领新”制度，不得发放“人情票、关系票”，坚决防止违规发放使用财政票据的行为。严格执行财政票据工本费由市、旗县财政分级负担的规定，除法律法规另有规定的以外，不得向票据使用单位收取任何费用。制定财政非税收入稽查工作实施办法，充实机构和人员，落实执收部门的责任，逐步实现财政非税收入稽查工作法制化、常态化。
16.优化财政支出结构。清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不得采取挂钩方式。对重点支出根据推进改革的需要和确需保障的内容统筹安排，优先保障，不得采取先确定支出总额再安排具体项目的办法。对属于旗县市区承担的支出责任，市级不安排配套资金；对属于市和旗县市区分担支出责任的事项，由市和旗县市区按各自应分担数额安排资金。切实落实专项资金整合和统筹使用的有关措施，推进项目资金统筹使用，推进重点科目资金统筹使用，推进部门资金的统筹使用，推进存量资金的统筹使用，推进债务资金的统筹使用。
17.提高专项资金到位率。按时下达转移支付资金。对于中央预算安排的一般性转移支付和专项转移支付，市本级应在15日内正式下达旗县市区；对于自治区预算安排的一般性转移支付和专项转移支付，市本级应在30日内正式下达旗县市区；市本级预算安排的一般性转移支付和专项转移支付，市本级应分别在本级人民代表大会批准预算后的30日和60日内正式下达旗县市区。提高提前下达转移支付预计数的比例。自治区提前下达我市的转移支付预计数，必须如数分配到旗县市区和市直单位，涉及市本级配套且本级预算应予以安排的，原则上要将配套资金分配预计数连同自治区提前下达数一并同步下达到旗县市区。切实提高专项资金到位率。旗县市区收到的当年的各类专项资金，到位支付率原则上要达到70%以上，重点项目要达到100%；上年结转（含历年结转）的专项资金到位率原则上要达到100%。加强结余资金管理。连续两年未用完的结转资金（包括财政总预算结转资金、部门结转资金、按照权责发生制列支的部门结转资金和部门实体账户结余结转资金），全部作为结余资金管理，按照盘活存量资金的有关规定，由同级财政部门收回统筹安排使用，或者补充预算稳定调节基金。
18.进一步完善国库集中支付制度。在确保合理制约和资金安全的前提下，进一步探索提高支付效率的新思路，重点解决影响支付效率的瓶颈问题。实现国库集中支付制度全覆盖，市本级和各旗县市区直属预算单位的所有财政性支付，包括预算资金、财政专户资金，均应在国库集中支付的框架下进行。乡镇苏木政府原则上比照旗县市区直属预算单位的财务管理模式实行统一的国库集中支付制度。进一步加强和完善财政直接支付办法，严格落实预算单位在直接支付行为中的主体责任和法律责任。严格授权支付管理，加强对预算单位大额提取现金的监管，与公务卡结算制度相衔接。深入推进公务支出结算公务卡制度，进一步提高公务卡支付占授权支付的比例，逐步减少现金流通事项。进一步推进预算执行动态监控工作，适时推进国库集中支付业务电子化管理改革。
19.加强财政专户和预算单位账户管理。按照国务院和自治区人民政府统一部署，清理规范财政专户，除经财政部审核并报国务院批准予以保留的专户外，其余专户在2年内逐步取消。规范预算单位账户管理，逐步撤销预算单位实体性基本存款账户，将预算单位零余额账户作为基本账户管理。同时，由财政部门以代管资金方式为单位开设进出分离的单向专用存款结算子账户，用于满足取消实体性基本账户后财政部门和预算单位往来结算的特殊需求。
20.规范权责发生制核算事项。要严格控制权责发生制核算范围和核算规模。各级财政除国库集中支付年终结余外，一律不得按权责发生制列支。权责发生制列支行为，仅在年底前根据预算执行情况由同级财政部门审定批准后方可办理，其他时段不得发生。资金来源为本级财力安排的，在年底前未使用的部分，应按照规定收回财政总预算，一般不得办理权责发生制列支；经济分类科目中人员支出、商品和劳务支出等费用性项目，一般不得办理权责发生制列支；支付方式为授权支付的，一般不得办理权责发生制列支。实行权责发生制核算的特定事项，应当向同级人大常委会报告。财政部门和相关预算单位要严格按照会计制度做好权责发生制事项的会计核算工作，不得错记或漏记账务，不得发生虚列支出行为。财政部门要加强权责发生制列支资金的使用管理，上年发生的权责发生制列支事项，原则上在下一年度必须使用完毕。连续两年没有使用完毕的，由同级财政部门收回后统筹使用。
21.加强财政借出款项和应收暂付款项管理。各级财政部门要全面清理已经发生的财政借出和其他应收暂付款项。应当由预算安排支出的，应根据财力情况尽快列支；符合制度规定的临时性借垫款，要及时收回；不符合制度规定的借垫款，要限期收回；经核实确实无法收回的财政周转金和其他财政借垫款，应报经同级政府同意后，按规定核销。各级政府要建立财政对外借款审核制度。对于确需借出的临时急需款项，应严格限定借款对象、用途和期限。借款对象仅限于纳入本级预算管理的一级预算单位（不含企业），且应仅限于临时性资金周转，或者是为应对社会影响较大突发事件的临时急需垫款，借款期限不得超过1年。不得对非预算单位及未纳入年度预算的项目给予借款和垫付财政资金。各级财政部门要制定内部审核程序，详细核查新增财政对外借款的借款对象、借款用途和期限等。符合规定且确需借款的，应报经同级人民政府批准同意后办理借款手续。财政部门要与借款单位签订借款协议，借款协议由财政部门法人代表签字，明确借款金额、借款用途、借款期限、还款来源和违约责任，同时完整保存财政对外借款的审批文件、借款协议、拨付凭证等档案材料。
22.建立权责发生制的政府综合财务报告制度。依据国家制定的政府综合财务报告制度改革方案、制度规范和操作指南，编制各级政府综合财务报告。各地各部门要按照统一部署，统筹抓好各部门、各单位编制权责发生制部门综合财务报告相关事宜，组织清查核实固定资产、无形资产以及代表政府管理的储备物资、公共基础设施等资产数量，并分类清查核实部门负债情况。并将政府公共资产逐步列入本级政府权责发生制政府综合财务报告体系当中。待条件成熟时，各级政府综合财务报告向同级人大或其常委会报告。逐步建立政府综合财务报告公开机制。
（三）强化财政管理，提高预算绩效水平
23.健全预算绩效管理机制。将绩效管理融入预算管理全过程，使之与预算编制、预算执行、预算监督一起成为预算管理的有机组成部分，逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制。各级各部门，从编制2016年部门预算起，要逐步对项目支出预算特别是重大项目支出预算，设定科学合理的绩效目标。财政部门、主管部门和预算单位要依据国家相关政策、财政支出方向和重点、部门和单位职能及事业发展规划等对部门和单位提出的绩效目标进行审核，对经法定程序批准列入预算的，财政部门和主管部门应在部门预算批复中同时批复绩效目标。各级财政部门、主管部门和预算单位要建立绩效运行跟踪监控机制，对绩效目标运行情况进行跟踪管理和督促检查，促进绩效目标的顺利实现。预算执行结束后，财政部门、主管部门和预算单位要及时对预算资金的产出和结果进行绩效评价，要将实际取得的绩效与绩效目标进行对比，重点评价产出和结果的经济性、效率性和效益性。要建立预算支出绩效评价结果反馈和应用制度，将绩效评价结果向同级人民政府以及财政部门和主管部门报告，为政府和部门决策提供参考，并作为安排以后年度预算以及实施行政问责的重要依据。逐步提高绩效评价结果的透明度，将绩效评价结果，尤其是一些社会关注度高、影响力大的民生项目和重点项目支出绩效情况，依法向社会公开，接受社会监督。
24.全面推进政府采购制度改革。依法理顺管理和执行体系，保障采购人、采购代理机构、供应商、评审专家和监管人的权利义务。各级政府财政部门依法履行对政府采购活动的监督管理职责，不得设置具有隶属关系的采购机构，也不得参与政府采购项目的具体采购活动。集中采购机构是代理集中采购项目的执行机构，与行政机关不得存在隶属关系或者其他利益关系。要进一步明确政府集中采购机构与社会招标代理机构的业务代理范围，社会招标采购代理机构在法律和法规规定的范围内开展代理业务。要进一步推进政府采购预算编制，预算支出中属于政府采购实施范围的，应批量全部纳入政府采购预算管理。扩大政府采购规模和范围，各级国家机关、事业单位和团体组织，使用纳入预算管理的资金，采购集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务项目，应全部纳入政府采购实施范围。要进一步简化程序，改进监管方式，整合优化采购环节，提高政府采购的效率。在依法独立设置各级政府采购中心机构的基础上，增加编制和专业人员，解决政府集中采购工作量激增的瓶颈问题。政府采购实施计划要依法实行审批制和备案制相结合的管理方式，科学推进批量采购。通过公开招标方式，确定全方位、广覆盖的定点供应商，对于零星小额的货物、服务项目，实行定点采购。预算单位、主管部门和财政部门应加强政府采购预算价格管理，防止政府采购预算价格虚高。政府采购监管部门应依法加强采购方式、合同备案、采购代理机构、专家库、信息公告、供应商投诉等管理，积极推进政府采购监督管理平台、网络购物平台、评审专家库、监督员库、供应商库及信息发布平台建设，建立完善跨地区的资源共享合作联动机制。
25.推进政府购买服务。推进政府购买服务对于创新公共服务供给方式、控制人员编制过快增长、提高财政资金使用效益具有重要意义。各旗县市区、市直各部门要结合实际，全面梳理并主动提出购买服务的内容和事项，对于政府新增的或临时性、阶段性的公共服务事项，凡适合社会力量承担的，原则上都要按照政府购买服务的方式进行。重点在公共服务、社会管理、技术服务以及政府履职所需的辅助性事项等领域取得突破并全面推广。各级政府要积极培育和引进社会力量，近期要从保洁、保安等物业管理事务做起，形成区域内有一定规模的、有较强实力的物业经营集团公司，承接地区机关事业单位物业服务。机关事业单位物业管理等方面，原则上不再“养人”，全面推进政府购买服务。
26.加强财政投资项目评审工作。各级政府财政部门要对使用财政性资金和政府性融资实施的工程类项目概算、预算、工程结算、工程变更、工程竣工决算以及货物类和服务类项目进行评审。逐步建立“先评审后编入预算、先评审后招标采购、先评审后拨款、先评审后批复决算”的管理运行机制。经审核批复的评审结论是财政部门编制项目预算、掌握资金拨付进度、办理工程价款结算、批复竣工财务决算和交付资产等事项的依据之一，对采购预算和招标控制价的评审结论是确定采购预算和设定最高投标限价、实施招标采购及签订合同的依据之一，项目绩效评审结论是安排项目资金的依据之一。各级政府要建立健全隶属于各级财政部门的财政投资项目评审机构，做实、做细、做好财政投资项目评审的组织和监管工作，以政府采购公开招标方式对评审中介机构进行公开招标，择优确定符合要求的入围中介机构，并建立评审中介机构库。完善财政投资评审规章制度，依据国家法律法规进行评审。提高评审工作效率，与政府采购制度进行有效衔接。投资额在5万元以下的货物类和服务类预算项目，由预算单位自行采购；投资额在5万元（含5万元）至50万元（含50万元）的，可直接进行政府采购；超出50万元的，经评审后进行政府采购，为政府采购公开招标提供预算控制价。投资额在80万元（含80万元）以下的工程类预算项目，实行“预算备案、中介跟踪、审核结算”办法；超出80万元的，按照现行办法进行评审。
（四）加强政府债务管理，规范政府融资机制
27.落实地方政府债务管理新机制。在全面锁定和置换存量债务的基础上，市本级和旗县市区政府确需举债的，由自治区政府依法发行债券统筹解决并转贷我市。市本级和旗县市区政府新增债务规模，由自治区政府在全国人大和国务院批准的额度内分解下达，并报同级人大常委会批准。地方政府债务要依法依规全部纳入预算管理，建立以债务率（债务余额/偿债年限/可偿债财力）为核心的地方政府债务风险评估和预警机制。地方政府新增举债额度除考虑地区间公共服务均等化欠账补偿机制等因素外，很大程度上受制于风险评估指标。控制和化解地方政府性债务，成为今后一个时期我市各级政府强化债务管理的主要工作。
28.切实做好存量债务置换工作。按照中央和自治区的统一部署，以高度的政治责任感和严谨审慎的工作态度，做好存量债务置换工作。在2014年末锁定存量债务余额的基础上，按照中央和自治区的统一部署，完成存量债务置换工作。规范债务品种，降低利息负担，优化期限结构，提高政府公信力，为建立地方政府债务管理新机制奠定基础。
29.按照规定用途使用新增债券。在优化地区风险预警指标的基础上，弥补我市地方公共服务均等化欠账较多的短板，积极争取自治区政府新增债券转贷额度。严格限定新增债券资金用途，确保用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。各级政府应将批准的转贷额度以及使用方案报同级人大常委会批准，履行调整预算程序。
30.建立政府债务管理目标考核责任制。各级政府要担负起加强地方政府性债务管理、防范化解财政风险的责任。政府主要负责人作为第一责任人，认真抓好政策落实。近期，将政府债务化解率（当年化解债务额/‹逾期债务余额+当年到期债务额›）以及政府性债务管理基础工作等指标列入旗县市区党政领导班子考核体系。待条件成熟时，将债务率（债务余额/偿债年限/可偿债财力）、偿债率（债务还本支出/‹财政预算支出+债务还本支出›）、新增债务率（债务余额增长额/上年债务余额）、逾期债务率（逾期债务余额/债务余额）、综合债务率（Σ分项风险指标值×权重）等系统风险指标列入旗县市区党政领导班子考核体系。债务高风险地区应积极采取措施，逐步降低风险。政府性债务的举借、使用、偿还等情况，应列入领导干部任期经济责任审计范围，其审计结果作为考核领导干部的重要依据之一。
31.全面推进政府和社会资本合作（PPP）。政府通过政府和社会资本合作模式（PPP）向社会资本开放基础设施和公共服务项目，对于加快城乡基础设施建设、提高公共服务能力、拓宽地方融资渠道、稀释地方债务压力、缓解地方财力困难、盘活社会存量资本具有重要意义。各旗县市区和市直各部门要积极开展项目示范，重点在城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等方面有所突破。鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。各地区要做好项目评估论证、规范选择项目合作伙伴，细化完善项目合同文本，完善项目财政补贴政策，健全债务风险管理，稳步开展项目绩效评价。为了熨平支出责任周期，规避预期财政风险，市本级和各旗县市区每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。
32.拓宽政府融资思路，稳步推进基金管理模式。各级政府要有序推进财政预算项目资金基金化管理模式，改变行政性分配方式。有条件的地区，应根据自身条件，设立相应的政府投资基金，逐步与金融资金相结合，引导社会各类资本投资公共基础设施、公共服务和第一产业、第二产业和第三产业的重点领域和薄弱环节发展，发挥撬动社会资本参与公共性项目和投资的示范性和杠杆性作用。投资基金的来源，可以是上级相应的专项转移支付，也可以是利用本级财力安排的政府与社会资本合作项目、基础设施项目、产业发展项目等专项资金。政府出资设立投资基金，应当由财政部门或财政部门会同有关行业主管部门报本级政府批准。政府投资基金应按照“政府引导、市场运作，科学决策、防范风险”的原则进行运作。财政部门应指导投资基金建立科学的决策机制，建立健全内部控制和外部监管制度，建立投资决策和风险约束机制，确保投资基金政策性目标实现，切实防范基金运作过程中可能出现的风险，一般不参与基金日常管理事务。基金的日常运作委托专业市场化团队管理。托管银行依据托管协议负责账户管理、资金清算、资产保管等事务，对投资活动实施动态监管。各级政府出资设立投资基金，应由同级财政部门根据章程约定的出资方案将当年政府出资额纳入年度政府预算。各级财政部门应完整准确反映政府投资基金中政府出资部分形成的资产和权益，在保证政府投资安全的前提下实现保值增值。政府投资基金应当定期向财政部门报告基金运行情况、资产负债情况、投资损益情况及其他可能影响投资者权益的其他重大情况。各级财政部门应建立政府投资基金绩效评价制度。政府投资基金应当接受审计部门对基金运行情况的审计监督。
（五）规范理财行为，加强财政监督管理
33.坚持依法行政、依法理财。各地区各部门要严格遵守预算法、会计法、税收征收管理法、政府采购法等财税法律法规，全面推进依法行政、依法理财。健全预算编制、收入征管、资金分配、国库管理、政府采购、绩效评价、责任追究等制度体系。完善科学民主决策制度，将公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为决策的必经程序，做到依法决策。进一步规范财政行政执法行为，全面推行权力清单和责任清单制度，全面细化财政行政执法自由裁量权标准，强化全社会对行政执法权力的监督和制约。进一步强化以政府预决算、部门预决算和“三公”经费预决算数公开为核心的政府信息公开制度，增强政府理财工作的透明度，让财政资金在阳光下运行。进一步完善依法行政、依法理财考核办法和考核指标体系，将依法行政、依法理财考核工作常态化，逐步建立考核结果运用机制。
34.加强政府公共预算基础信息管理。财政部门要建立和完善财政供养公职人员薪金信息管理系统，确保财政供养人员信息的真实和完整，建立与编办、组织、人社等部门相关系统信息的定期比对机制，确保相关信息的一致，发生不一致情形的，要及时找出原因更正错误信息，并责成有关责任主体进行整改。涉及享受财政补助社会保障人群的民政、人社、残联、卫计、教育、组织、农牧、农机、林业、水利等主管部门，要切实履行部门职能和主体责任，建立和完善相关人群实名制实时管理系统，并实时或者定期向财政部门提供有关信息数据。财政部门要建立基于有关部门基础之上的享受财政补助社会保障人群综合信息比对系统，原则上要与部门管理的相关系统进行实时链接，不具备条件实时链接的，要至少每季度将主管部门电子数据导入更新一次。在此基础上，财政部门要在全市范围内，将财政供养公职人员、社会保障人群以及财政补贴资金“一卡通”管理系统实有人员，进行横向和纵向的交叉比对，原则上要按月出具比对报告，不具备条件的，要按季度出具比对报告，为财政资金分配、社会保障人群的管理和服务提供真实信息。根据比对结果，发生不一致情形的，要在第一时间责成有关责任主体查明原因进行整改，并按照规定程序，从源头更正错误信息。财政部门要进一步完善财政个人补贴资金“一卡通”管理系统。各级各部门要提高对财政个人补贴资金“一卡通”发放的认识，严格财政补贴资金的管理和兑付，按照部门分工落实责任，充分利用好这一安全、快捷、便民的支付平台，逐步实现财政个人补贴资金“一卡通”发放全覆盖。有关部门要结合财政供养公职人员和财政补助社会保障人群信息管理系统的建立和完善，结合自身实际，建立切实可行的人员年检制度。对于失联或穷尽所有手段均无法取得联系的人员，要暂停工资薪金或补贴资金的发放，待取得有效核实结果后，持有效证明材料据实办理恢复发放或减员手续。
35.加强行政事业单位资产管理。根据规范、节俭、效能的原则，加强机关事业单位资产配置、使用和处置全过程管理，实现资产管理与预算管理、财务管理、政府采购相结合。财政部门行政事业资产管理机构要加快推行或制定机关事业单位办公用房､公务用车､办公设备和办公家具等通用资产配置标准，会同主管部门制定专用资产配置标准，资产配置标准应当明确资产的数量､价格､性能和最低使用年限等标准，符合履行职能基本需要，严禁铺张浪费，并根据国家政策､经济社会发展和技术进步等因素及时修订完善。按照保障需要、节俭适用、适度先进、节能环保、从严控制的原则，实现配置资产均衡化、法制化、常态化和透明化，并向基层政权和一线单位倾斜。各旗县市区、市直各部门要建立和完善资产管理信息系统，建立健全资产账卡和档案管理制度，并至少每年进行一次资产全面清查盘点,并按规定调整相关账卡,做到账实､账卡､账账相符｡在资产清查的基础上，按照法定程序进行资产处置，资产处置应当与资产配置､使用和回收利用相结合,逐步建立资产共享､循环利用机制。建立符合我市实际的行政事业单位国有资产管理报告制度,包括在年度决算报告中披露资产配置情况（包括资产配置标准､资产配置计划和政府集中采购执行等情况）、对外投资情况､出租出借资产管理情况、资产处置情况（包括处置方式､程序､结果等情况）、房屋建筑物和车辆管理情况、资产清查盘点情况等。各旗县市区和市直部门要在建立资产共享共用机制上取得突破,临时性、一次性工作需要的资产和设备，可以采取租赁的方式进行，要出台制定相关的制度，保障租赁双方的权益。严禁各地区、各部门以优惠价格或零地价出让土地，严禁低价转让国有资产、国有企业股权以及矿产等国有资源。
36.强化财政监督工作。全面构建相互独立、相互制约、相互补充的三个层次的财政监督体系。一是由参与财政活动的各主体所组成的、与政府财政职能配置紧密联系的预算单位以及财政部门预算编制和预算执行诸岗位形成的以法律法规制度为依据、寓监督于管理之中的一线监督体系；二是由财政部门设置的有法律保障、职责独立、权限独立、机构合理及具备行使监督职责所需素质的人员的监督机构形成的二线监督体系；三是由财政活动过程外部监督构成的包括立法机关监督、司法机关的监督、审计机关的监督、社会团体和公众监督、媒体舆论等构成的三线监督体系。当前和今后一个时期，构建一线监督体系的工作重心是建立科学有效、责任明确、处罚有力的机关事业单位内部控制制度，构建二线监督体系的工作重心是财政部门监督机构的强化和相对独立以及配备行使职能所需的高素质人员，实现监督检查由事后向事前事中转变、由外部向内部转变、由侧重合规性向侧重绩效性转变、由重下级向重本级转变。构建三线监督体系的工作重心是政府决策、财政政策、政府预决算、部门预决算、转移支付、民生支出、地方政府债务、政府采购信息、预算绩效信息等信息的公开、透明和细化，解决信息不对称的问题。
37.加强内控制度建设，建立有效的监督制约机制。行政事业单位是政府依法行政的主体。加强内部控制，对于提高行政事业单位内部管理水平，提升政府依法行政能力具有根本意义。要完善行政组织和行政程序制度，建立重大行政决策法定程序以及相应的风险评估机制和合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制及责任倒查机制；强化对行政权力的制约和监督，理顺和细化各项业务活动管理流程，识别关键风险和控制点，综合运用不相容岗位（职责）分离、授权审批、归口管理、预算控制、财产保护、会计控制、单据控制、信息公开、定期轮岗等方法进行有效防控，实现分事行权、分岗设权、分级授权、有效制衡的控制目标。财政部门要在结合推进“依法行政、依法理财”工作，率先建立健全财政内部控制机制。建立内部控制基本制度、单项风险防控办法和内部操作规程，建立起有效履行财政职能的决策机制、工作运行机制、安全保障机制。切实推动内部控制制度有效执行，将内控理念、控制活动和控制措施固化在相关信息系统中，实现内部控制的程序化、常态化和内部信息的公开、共享，使决策、执行、监督既相互协调又相互制约。
38.提高预算单位财务管理和会计核算水平。要从严控制机关事业单位独立核算。所属单位较多的主管部门，具备条件的，可以建立本系统会计核算中心，所属基层单位实行报账制，减少核算层级，降低财务风险；不具备独立核算条件的基层单位，原则上应取消独立核算资格，核算业务由主管部门统一代理；机关事业单位没有专业会计人员的，可委托经批准设立从事会计代理记账业务的中介机构代理记账。主管部门或者较大的直属事业单位要建立健全内部审计机构，并依法有效开展内审工作。各部门各单位要依法建立内部控制制度，重点解决资金支付的审批与执行分离、会计和出纳岗位分离等突出问题。财政部门监督检查机构要牵头组织，每年定期开展一次对本级预算单位的财务管理和会计核算大检查，做到财政监督工作无死角。要按照“无偿服务、注重实效”的原则，加强和改善会计人员继续教育工作，切实提高会计人员的政治素质和业务素质。维护行政事业单位会计核算的严肃性和连续性，对预付、应收、暂付款项以及应付、预收、暂存款项，要依法及时清理，能收付的及时收付，形成呆死账、应予以核销的，要按照规定程序核销；建立健全机关事业单位固定资产登记制度和原材料、低值易耗品购进、领用、报废登记制度，按照国家统一部署，逐步将政府公共资产登记入帐；加强机关事业单位出租房屋、场地、办公场所的租金收入管理，发生的租金收入要依法缴入国库或者财政非税收入专户后统筹安排使用。加强财务活动中的发票管理，坚决制止“假发票”或者“真发票、假业务”的虚假报账行为，主管税务机关要依法依规加强对窗口代开发票的管理，对申请开具发票的收款方（或提供劳务服务方）以及付款方（或接收劳务服务方）相关交易的合法性、真实性和准确性进行有效核查。从严管理机关事业单位账户开立，坚决打击公款私存、违规私设小金库行为。到2017年，全市各级预算单位，要全面建成统一的机关事业单位财务管理和会计核算系统，实现会计核算统一化和电子化，实现机关事业单位和管理部门会计信息互通，规范会计核算。
39.严肃财经纪律，强化责任追究。财经纪律是财经工作中必须遵守的行为准则，是预算管理制度改革取得成效的重要保证。各级各部门要坚持把纪律挺在前面，依纪办事，依法行政，防微杜渐，保持行政部门和公职人员的纯洁性，保证国家、自治区和市大政方针和战略决策的落实。各级政府要依法明确和落实各部门、各单位的主体责任，强化各部门、各单位的主体责任意识。对本地区各部门、各单位财经纪律的执行情况进行常态化检查，通过单位自查以及财政部门和审计部门的专项检查，及时发现和整改存在的问题。要强化责任追究，对于违反《预算法》、《财政违法行为处罚处分条例》等法律、法规和规章的单位和个人，要依法依规追究责任。
40.加强财政干部队伍建设。适应新形势、新任务，调整财政部门职能配置，充实和强化预算管理、国库管理、政府债务管理、政府投融资管理、预算绩效管理、政府投资评审、财政监督检查等职能，适当增加人员编制。适时调整财政部门内设机构分工，做实做强部门预算管理科（股）室，使之作为前台窗口机构，全权管理和服务于相关预算单位，职能做到全覆盖、不重复、无空白。减少部门资金多头管理现象，原则上一个单位的资金应由一个前台科（股）室管理，让预算单位办事人员少跑路。要适时调整和优化人员配置，在符合内控制度的前提下，提倡合署办公模式，缓解人员不足问题。建立健全预算编制、预算执行和财政监督适度分离的工作机制，既要强化制约，又要着眼于提高工作效率。要狠抓队伍建设，教育广大财政干部职工树立大局意识、服务意识和责任意识，学习新知识，熟悉新业务，适应新常态。要加强党风廉政建设，全面落实党风廉政建设主体责任和监督责任，严格落实分级负责和一岗双责，严肃政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律，全力推进惩防体系建设。
三、切实做好深化预算管理制度改革的实施保障工作
深化预算管理制度改革涉及到观念创新、制度创新和利益关系调整，涉及面广，任务艰巨，面临许多矛盾和困难。各级各部门要切实统一思想，提高认识，加强领导，树立大局意识，结合本地实际，认真落实好国务院、自治区人民政府和市政府制定的各项改革措施、配套措施和基础工作。旗县市区政府要总体部署，分解落实任务，制定完成时限，做好组织协调工作。需要政府层面决策的事项，要适时决策，确保改革工作顺利推进。财政部门要及时跟进好、承接好、贯彻落实好财政部、自治区财政厅涉及深化预算管理制度改革的每一项具体措施，做好制度衔接、政策解读和宣传引导工作，把深化预算管理制度改革的各项措施落到实处。其他各部门、各单位要结合自身职能，逐项落实相关改革任务，确保改革工作能到位、无死角、有效果。政府督查部门要做好改革推进和实施效果的督查和评价工作，对于推进工作滞后、延误改革以及未达到预期效果的部门和单位，要通报批评，追究责任。
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